La Corte Constitucional en la Sentencia C - 149 de 2010 M.P Jorge Iván Palacio decidió declarar inconstitucional el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo) que posibilitaba los llamados Macro Proyectos de Interés Social Nacional (MISN). La decisión se fundamenta en que dicha norma viola los principios descentralización y autonomía de las entidades territoriales (Art. 1), principio de participación y representación democrática, principio de coordinación concurrencia y subsidiariedad de las entidades territoriales en las decisiones nacionales y la unidad de materia de la Ley del Plan de Desarrollo. La Corte estima que la inclusión en la Ley del Plan de Desarrollo de los Macro Proyecrtos de Interés Social Nacional vulnera el principio de participación de los Concejos Municipales en las decisiones sobre el uso del suelo (art. 313 C.N). También indica que no se pueden establecer este tipo de normas en leyes del Plan ya que se vulnera el principio de unidad de materia. Por último establece que no se puede eliminar la posibilidad de que los municipios a través de los Concejos participen en la elaboración de los POTs o Planes de Ordenamiento Territorial. La Corte dice a este respecto que el artículo 179 de la Ley 1151 de 2007 implica ¨ ... un vaciamiento de competencias de los concejos distritales y municipales, dado que los mismos no sólo no participan en ninguna de las etapas de formulación y adopción de los macroproyectos, sino que, además, las previsiones normativas de estas corporaciones locales, plasmadas en los POTs, se ven desplazadas por las contenidas en los respectivos MISN¨. La inconstitucionalidad de la norma solo tendrá efectos ultractivos, hacia el futuro, es decir que los macroproyectos que estan en curso no se afectan con la decisión.
Información de El Espectador aquí.
¨Casas en el Aire¨, Revista Semana, No 1459, abril 19 a 26 de 2010.
Comunicado de Prensa de la Corte Constitucional abajo:
Información de El Espectador aquí.
¨Casas en el Aire¨, Revista Semana, No 1459, abril 19 a 26 de 2010.
Comunicado de Prensa de la Corte Constitucional abajo:
Marzo 4 de 2010
EXPEDIENTES D-7828/D-7843
SENTENCIA C-149/10
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. Megaproyectos de interés nacional
1. Texto de la disposición legal acusada
LEY 1151 DE 2007
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. Megaproyectos de interés nacional
1. Texto de la disposición legal acusada
LEY 1151 DE 2007
ARTÍCULO 79. MACRO PROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podrá definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de interés social nacional, y señalar las condiciones para su participación y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u obras de utilidad pública o interés social.
Los macroproyectos de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del país.
Los macroproyectos de interés social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adopten en las áreas que hagan parte de macroproyectos de interés social nacional, serán concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en estos últimos.
Se declaran de utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansión urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de interés social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
Facúltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenación voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho público y para adelantar procesos de expropiación por la vía judicial o administrativa que estén destinados al desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional.
Para la ejecución de los macroproyectos de interés social nacional las autoridades nacionales y territoriales podrán celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podrán ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podrán percibir derechos de participación del fideicomiso. El Gobierno Nacional definirá las condiciones generales de tales contratos.
El Gobierno Nacional realizará los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecución de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales.
2. Problemas jurídicos abordados
Le corresponde a la Corte determinar (i) si la atribución de competencias al Gobierno Nacional para la definición, formulación, adopción y ejecución de macroproyectos de interés social nacional, tal como están concebidos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, vulnera los principios de descentralización administrativa y de autonomía de las entidades territoriales, así como los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en la medida en que excluyen a dichas entidades de ámbitos de la acción estatal que se desenvuelven en su respectivas jurisdicciones territoriales; y (ii) si se desprende de la disposición acusada un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralización territorial y autonomía de los entes territoriales.
3. Fundamentos de la decisión
La Corte determinó que la exclusión de los concejos municipales y distritales del proceso de adopción de los Macroproyectos de Interés Social Nacional MISN, en la medida que se entienden incorporados a los Planes de Ordenamiento Territorial POT, desconoce la competencia que el artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos para regular los usos del suelo. Al mismo tiempo, consideró en el ámbito en el que se desenvuelven los MISN, la disposición acusada implica un vaciamiento de competencias de los concejos distritales y municipales, dado que los mismos no sólo no participan en ninguna de las etapas de formulación y adopción de los macroproyectos, sino que, además, las previsiones normativas de estas corporaciones locales, plasmadas en los POTs, se ven desplazadas por las contenidas en los respectivos MISN. Como consecuencia de ese vaciamiento competencial, la Corte que la disposición impugnada afecta los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad que rigen la actividad de la administración pública (art. 288 de la C.P.). Ello es así por cuanto en materias que claramente conciernen a distintos niveles de la administración territorial, se confieren unas competencias exclusivas y excluyentes al Gobierno Nacional.
Advirtió que la disposición acusada no contiene previsiones orientadas a permitir el ejercicio coordinado de competencias concurrentes, sino que diseña un esquema de supra subordinación que le da una absoluta prevalencia al nivel central sobre las instancias locales. Finalmente, la subsidiaridad se ve afectada porque al hacer la asignación de competencias no se tuvo en cuenta el imperativo conforme al cual la intervención debe hacerse, en primer lugar, en el nivel más próximo al ciudadano y solo subsidiariamente en los niveles superiores. Todo ello implica también un desconocimiento del carácter participativo de nuestra organización estatal (art. 1º de la C.P.), porque no obstante que, a nivel indicativo, se haya dispuesto la necesidad de concertar con las comunidades concernidas las distintas etapas de los MISN y sin perjuicio de que en la práctica ello haya podido ocurrir así, normativamente no se han previsto instancias adecuadas para ese efecto.
Además de que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para vaciar de competencia al legislador ordinario, la Corte encontró que se desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales al interferir directamente en el uso del territorio que las conforma (art. 1º de la C.P.). En efecto, la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de determinados temas ajenos al concepto de planeación, conduce en la práctica a evadir el debate democrático que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria. La jerarquía existente entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales se presenta exclusivamente en dos materias: manejo de la economía y preservación del orden público. No se puede hacer una interpretación extensiva del principio de unidad de materia (art. 158 superior), permitiendo la inclusión de temas que no guarden realmente una relación directa con el fin constitucional de la planeación. En ese sentido, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede alterar el sistema de fuentes, estableciendo una supremacía entre los megaproyectos y los planes de ordenamiento territorial. Lo anterior, conduce en últimas a alterar el marco constitucional que regula las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales.
Para la corte, la inconstitucionalidad de la norma acusada está determinada en términos de validez jurídica, es decir, de oposición entre la ley y la Constitución, y no de eficacia. La posibilidad de que mediante megaproyectos se puedan modificar de manera automática cualquier POS del país, termina generando una grave inseguridad jurídica sobre los mismos. Resulta inadmisible que actos administrativos adoptados por una autoridad del orden nacional terminen convirtiéndose en instrumentos de planeación que se sobrepongan sobre los POT. Aclaro que no es que se impida la viabilidad de macro proyectos de interés social nacional, sino pero ello debe hacerse bajo el marco de los principios constitucionales. Hay proyectos efectivos de intervenciones urbanísticas, pero no es interrumpiendo la autonomía de los municipios. En el caso concreto, la sentencia tiene efectos hacia el futuro, con lo cual no se produce traumatismo alguno, es decir, se aplicaría para nuevos megaproyectos y no para aquellos que se encuentren en curso.
4. Decisión.
Primero.- Declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Segundo.- Esta decisión surte efectos hacia el futuro.
5. Salvamento de voto.
El magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo salvó el voto al considerar que la norma acusada frente a los cargos analizados resultaba exequible de manera condicionada, esto es, en el entendido de que los macroproyectos de interés social nacional tienen como propósito la ejecución de proyectos integrales de vivienda de interés social y de interés prioritario, en las condiciones previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y que la incorporación de los mismos en los planes de ordenamiento territorial, prevista en el inciso tercero, opera mediante aprobación de los respectivos concejos municipales y/o distritales, en los términos propuestos en el punto 6.3. de la ponencia presentada.
A juicio del magistrado MENDOZA MARTELO, la norma se inscribe en el ámbito de la política pública de vivienda, cuyo carácter integral incluye aspectos de transporte, vías, servicios públicos, recreación, educación, escenarios deportivos, salud, etc., y no deja de lado modalidades de configuración de los mismos que permitan su viabilidad financiera acorde con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que gobiernan la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
1. Texto de la disposición legal acusada
LEY 1151 DE 2007
ARTÍCULO 79. MACRO PROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podrá definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de interés social nacional, y señalar las condiciones para su participación y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u obras de utilidad pública o interés social.
Los macroproyectos de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del país.
Los macroproyectos de interés social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adopten en las áreas que hagan parte de macroproyectos de interés social nacional, serán concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en estos últimos.
Se declaran de utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansión urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de interés social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
Facúltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenación voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho público y para adelantar procesos de expropiación por la vía judicial o administrativa que estén destinados al desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional.
Para la ejecución de los macroproyectos de interés social nacional las autoridades nacionales y territoriales podrán celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podrán ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podrán percibir derechos de participación del fideicomiso. El Gobierno Nacional definirá las condiciones generales de tales contratos.
El Gobierno Nacional realizará los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecución de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales.
2. Problemas jurídicos abordados
Le corresponde a la Corte determinar (i) si la atribución de competencias al Gobierno Nacional para la definición, formulación, adopción y ejecución de macroproyectos de interés social nacional, tal como están concebidos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, vulnera los principios de descentralización administrativa y de autonomía de las entidades territoriales, así como los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en la medida en que excluyen a dichas entidades de ámbitos de la acción estatal que se desenvuelven en su respectivas jurisdicciones territoriales; y (ii) si se desprende de la disposición acusada un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralización territorial y autonomía de los entes territoriales.
3. Fundamentos de la decisión
La Corte determinó que la exclusión de los concejos municipales y distritales del proceso de adopción de los Macroproyectos de Interés Social Nacional MISN, en la medida que se entienden incorporados a los Planes de Ordenamiento Territorial POT, desconoce la competencia que el artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos para regular los usos del suelo. Al mismo tiempo, consideró en el ámbito en el que se desenvuelven los MISN, la disposición acusada implica un vaciamiento de competencias de los concejos distritales y municipales, dado que los mismos no sólo no participan en ninguna de las etapas de formulación y adopción de los macroproyectos, sino que, además, las previsiones normativas de estas corporaciones locales, plasmadas en los POTs, se ven desplazadas por las contenidas en los respectivos MISN. Como consecuencia de ese vaciamiento competencial, la Corte que la disposición impugnada afecta los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad que rigen la actividad de la administración pública (art. 288 de la C.P.). Ello es así por cuanto en materias que claramente conciernen a distintos niveles de la administración territorial, se confieren unas competencias exclusivas y excluyentes al Gobierno Nacional.
Advirtió que la disposición acusada no contiene previsiones orientadas a permitir el ejercicio coordinado de competencias concurrentes, sino que diseña un esquema de supra subordinación que le da una absoluta prevalencia al nivel central sobre las instancias locales. Finalmente, la subsidiaridad se ve afectada porque al hacer la asignación de competencias no se tuvo en cuenta el imperativo conforme al cual la intervención debe hacerse, en primer lugar, en el nivel más próximo al ciudadano y solo subsidiariamente en los niveles superiores. Todo ello implica también un desconocimiento del carácter participativo de nuestra organización estatal (art. 1º de la C.P.), porque no obstante que, a nivel indicativo, se haya dispuesto la necesidad de concertar con las comunidades concernidas las distintas etapas de los MISN y sin perjuicio de que en la práctica ello haya podido ocurrir así, normativamente no se han previsto instancias adecuadas para ese efecto.
Además de que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para vaciar de competencia al legislador ordinario, la Corte encontró que se desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales al interferir directamente en el uso del territorio que las conforma (art. 1º de la C.P.). En efecto, la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de determinados temas ajenos al concepto de planeación, conduce en la práctica a evadir el debate democrático que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria. La jerarquía existente entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales se presenta exclusivamente en dos materias: manejo de la economía y preservación del orden público. No se puede hacer una interpretación extensiva del principio de unidad de materia (art. 158 superior), permitiendo la inclusión de temas que no guarden realmente una relación directa con el fin constitucional de la planeación. En ese sentido, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede alterar el sistema de fuentes, estableciendo una supremacía entre los megaproyectos y los planes de ordenamiento territorial. Lo anterior, conduce en últimas a alterar el marco constitucional que regula las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales.
Para la corte, la inconstitucionalidad de la norma acusada está determinada en términos de validez jurídica, es decir, de oposición entre la ley y la Constitución, y no de eficacia. La posibilidad de que mediante megaproyectos se puedan modificar de manera automática cualquier POS del país, termina generando una grave inseguridad jurídica sobre los mismos. Resulta inadmisible que actos administrativos adoptados por una autoridad del orden nacional terminen convirtiéndose en instrumentos de planeación que se sobrepongan sobre los POT. Aclaro que no es que se impida la viabilidad de macro proyectos de interés social nacional, sino pero ello debe hacerse bajo el marco de los principios constitucionales. Hay proyectos efectivos de intervenciones urbanísticas, pero no es interrumpiendo la autonomía de los municipios. En el caso concreto, la sentencia tiene efectos hacia el futuro, con lo cual no se produce traumatismo alguno, es decir, se aplicaría para nuevos megaproyectos y no para aquellos que se encuentren en curso.
4. Decisión.
Primero.- Declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Segundo.- Esta decisión surte efectos hacia el futuro.
5. Salvamento de voto.
El magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo salvó el voto al considerar que la norma acusada frente a los cargos analizados resultaba exequible de manera condicionada, esto es, en el entendido de que los macroproyectos de interés social nacional tienen como propósito la ejecución de proyectos integrales de vivienda de interés social y de interés prioritario, en las condiciones previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y que la incorporación de los mismos en los planes de ordenamiento territorial, prevista en el inciso tercero, opera mediante aprobación de los respectivos concejos municipales y/o distritales, en los términos propuestos en el punto 6.3. de la ponencia presentada.
A juicio del magistrado MENDOZA MARTELO, la norma se inscribe en el ámbito de la política pública de vivienda, cuyo carácter integral incluye aspectos de transporte, vías, servicios públicos, recreación, educación, escenarios deportivos, salud, etc., y no deja de lado modalidades de configuración de los mismos que permitan su viabilidad financiera acorde con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que gobiernan la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
