Ayer se cumplieron los 20 años de la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, en el Salón Boyacá del Capitolio, y en el periódico El Espectador Armando Novoa García, Director Ejecutivo Centro de Estudios Constitucionales Plural, realizaba una reflexión al respecto de los orígenes, el impacto y lo que todavía queda por hacer tras la promulgación de la Constitución de 1991, titulado ¨Renovar el consenso democrático¨.
También quiero contribuir a la celebración de los 20 años de la instalación de la constituyente reseñando algunas líneas del capítulo segundo de la Tercera parte de mi libro ¨Límites a la reforma constitucional en Colombia: el concepto de Constitución como fundamento de la restricción¨, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 437 a 443. Lo bueno de pasar esta parte del libro al blog, es que puede enlazar algunos documentos citados en el texto para que pueden también ser consultados desde la fuente de origen. Igualmente no deje de leer las al pie de página al final del texto, que trae mayor información sobre el proceso de promulgación de la Constitución de 1991. Hice algunas pequeñas modificaciones al texto del libro que me parecieron oportunas.
I. Camino hacia la Constitución de 1991
Tras la reforma constitucional de 1986 sobre la elección popular de alcaldes (Gobierno de Belisario Betancur) (1) sube al poder Virgilio Barco (Partido liberal), quien en 1987 intenta ponerse de acuerdo con el partido de oposición de entonces (el conservador) para realizar una "Comisión de reajuste institucional¨ que proponga un proyecto de modificación constitucional; este procedimiento, sin embargo, se consideró inviable desde el punto de vista constitucional por el Consejo de Estado el 9 de junio de 1987 (2).
Por esto se volvió a presentar el proyecto de reforma ante las cámaras, que al tramitarlo finalmente lo rechazaron y archivaron por la introducción de un artículo en donde se convocaba a un referéndum para preguntar si se estaba de acuerdo o no con la prohibición de extraditar colombianos al exterior, artículo que motivó diversas críticas precisamente por la situación de violencia y terrorismo que se presentaba en Colombia en estos años por causa del narcotráfico y la influencia que ejercía dentro de instancias de poder como el Congreso, ya que estos grupos eran los principales interesados en que dicha prohibición se produjera.
Ante el nuevo fracaso de reforma, un movimiento estudiantil había logrado que dentro de un proceso electoral (el 11 de marzo de 1990) se introdujera la "séptima papeleta¨ (4), especie de referendo que preguntaba sí estaba de acuerdo con la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Constitución de 1886.
A su vez, el Gobierno de Barco al final de su período y bajo la institución del estado de sitio dictaba un decreto (927 del 3 de mayo de 1990) (5), en donde se convocaba a a una Asamblea Nacional Constituyente con base en la decisión adoptada en la séptima papeleta y la situación de violencia inminente.
Al ser revisado el decreto del Gobierno de Barco por parte de la Corte Suprema de Justicia, esta vez de manera sorpresiva lo declaró válido. Apuntó entonces la entidad jurisdiccional que las circunstancias de violencia que vivía el país, y los movimientos populares que clamaban por un fortalecimiento institucional, hacían palpable la necesidad de un diseño nuevo de las instituciones políticas del país (6).
Manifiesta la Corte en la Sentencia 59 del 24 de mayo de 1990:"El país ha venido reclamando el cambio institucional, aunque dentro de los cauces del orden jurídico, y ante el fracaso de los órganos del Estado responsables del mismo ha venido pidiendo la conformación de una Asamblea Constitucional que pueda realizarlo¨(7).
Sin embargo, en el examen del contenido del decreto declará la Corte que ¨No puede la corporación pronunciarse en esta oportunidad sobre un supuesto acto de convocatoria de una Asamblea Nacional para reformar la Constitución, cuando dicho acto no se ha producido (...) [el decreto] es de contenido puramente electoral, creando una función transitoria a la organización electoral consistente en contar con los votos que puedan resultar, en la elección presidencial de 1990, en favor o en contra de la necesidad de convocar una Asamblea Constitucional¨(8).
Ante la autorización de la Corte de que para las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990 se contabilizarán los votos a favor de una Asamblea Nacional Constituyente, se presentó una amplia aceptación de la propuesta con una mayoría superior al 88% de los votantes.
El nuevo Gobierno, el de César Gaviria, procedió desde la toma de posesión a convocar a una Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta de 1886, y con tal motivo promulgó el Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990 que le daría cauce a la conformación de una Constituyente limitada a unos temas y orientaciones específicas (9), y con unas reglas electorales concretas que dieran lugar a la conformación del cuerpo constituyente en las elecciones efectuadas el 9 de diciembre de 1990 (10).
Al mismo tiempo se producían en esta época en Colombia diversas circunstancias de índole político como la desmovilización de algunos grupos guerrilleros (M - 19, Quintín Lame y EPL), y el pedimento de participación política de diversos sectores de la sociedad antes excluidos que proponían también la convocatoria de la Constituyente.
La Corte Suprema nuevamente, al juzgar los decretos del gobierno de Gaviria, los declaraba constitucionales, pero dejaba vía libre a la reforma integral o general de la Constitución, y a la promulgación de una nueva norma constitucional, tomando como base la tesis de que no se puede limitar al poder constituyente a los postulados de una Constitución anterior.
Apuntaba la Corte Suprema en la Sentencia 138 del 9 de noviembre de 1990 en cuanto a los límites del poder constituyente primario: "Siendo la Nación el constituyente primario y teniendo ella un carácter soberano, del cual emanan los demás poderes, no pueden tener otros límites que los que él mismo se imponga, ni los poderes constituidos pueden revisar sus actos¨(11).
La Corte, sin embargo, aceptaba que el enunciado de la pregunta que sometía a los electores la elección de la Asamblea Constituyente tenía como finalidad específica que no podía ser desconocida, y que debía tenerse en cuenta como una restricción o encauzamiento del constituyente primario, ya que ¨La médula de tales limitaciones sería pues el fortalecimiento del sistema democrático participativo, a través de un mecanismo representativo¨(12).
En la sentencia también declaraba la Corte que ante los cambios requeridos por la sociedad para renovar las instituciones no se puede llegar al extremo de adoptar sistemas demasiados rígidos de reforma, porque la petrificación conduce a que se desconozcan el mismo sistema republicano, democrático, y los principios básicos de la convivencia (13).
La parte resolutiva de la sentencia declaraba entonces que la Asamblea Constituyente no debe tener ninguna limitación, exceptuando la finalidad expresada del fortalecimiento de la democracia participativa, y las normas dirigidas a elegir a los representantes del poder constituyente (14). Con esta Sentencia la Corte dejaba vía plena para la actuación ilimitada y el control de constitucionalidad que dispusiera el nuevo pacto jurídico - político (15).
Esos factores permitieron que eligieran y convocara una Asamblea Constituyente compuesta por diversos grupos e ideologías. Por primera vez se le dio participación a las minorías étnicas (indígenas y negritudes), a los grupos guerrilleros desmovilizados, a los sindicatos y sectores de izquierda (16).
De esta manera la Asamblea, convocada en primera instancia para reformar la Constitución de 1886 con base en las prerrogativas ilimitadas que le reconoció la Corte Suprema de Justicia, redactó y promulgó una nueva Constitución, la de 1991, que rige hasta nuestros días.
Esta Constitución abarca la mayoría de proyectos rechazados en los gobiernos anteriores (17) así como novísimas figuras que, como en la mayoría de constituciones modernas, no representan una sola ideología sino más bien el consenso, con declaraciones normativas amplias y a veces ambiguas que ofrecen un nuevo marco de interpretación.
Se establece desde el Preámbulo; "El Pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente [...] dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo [...] decreta, sanciona y promulga la Constitución Política de Colombia¨.
Se consagra a su vez una amplia declaración de derechos fundamentales y mecanismos de protección (acción de tutela, acciones populares), la Corte Constitucional, la descentralización territorial, el pluralismo político y la participación ciudadana que en la praxis sustenta la tesis de que la Constitución tiene la tarea de ajustar los principios básicos a la dinámica y mecánica del ordenamiento institucional.
Notas al pie. Les quedo debiendo la mayoría de las notas al pie por ahora solo 1 y 2.
(1) Acto Legislativo No 1 del 9 de enero de 1986 en donde se consagra la elección popular de alcaldes (art. 1), para un período de 2 años (art. 3).
(2) El presidente Virgilio Barco intentó tres veces reformar la Constitución. En primer lugar con una carta a la opinión pública (al diario El Espectador), en donde afirmaba que convocará a un plebiscito para reformar el artículo 13 del Plebiscito del 57 que prohibía realizar la reforma por otro medio que no fuera el artículo 218 de la C.P. La carta expresa "He venido siguiendo con toda atención el debate propiciado por El Espectador y agitado, también por otros periódicos y destacadas personalidades, sobre la reforma institucional [...] Existe un consenso sobre la urgencia de una reforma radical. Por lo tanto, someto a la consideración de la ciudadanía toda, de los representantes de las ramas del poder público, de los partidos políticos, de los medios de comunicación, la siguiente propuesta: que los ciudadanos, en la próxima elección del 13 de marzo, decidan, mediante papeleta separada, la derogatoria o no del artículo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957, que prohíbe la reforma sustancial por la vía de la consulta al constituyente primario que es el pueblo¨(Virgilio Barco, Del Plebiscito a la Asamblea Constituyente, t. VIII, vol. 1, 1990, pp 42 y 23, por BALLEN, Op, cit. p. 60). Sin embargo esta propuesta fue desechada finalmente por el partido conservador quien señaló que resultaba inconveniente introducir a la elección de alcaldes un pregunta de tanta importancia. Un segundo intento de Barco para reformar la Constitución se concibe como el ¨Acuerdo de la Casa de Nariño, pacto con el partido conservador para constituir una comisión que proponga las materias objeto de la reforma institucional. Este pacto fue demandado ante el Consejo de Estado por considerarse que se trataba de un acto administrativo revisable por vicios de inconstitucionalidad. El Consejo de Estado en Sentencia 54 de junio de 1987 lo declara como violatorio de la Constitución (Cfr. Ibíd, p. 64)